未设经济增长目标背后：底线思维下财政货币政策走向如何

“为什么没提出全年经济增速目标”“发行1万亿元抗疫特别国债”“各级政府必须真正过紧日子”……作为指导2020年经济和社会工作的文件，2020年政府工作报告一经发布，多个话题跻身网络热搜。

新时代证券首席经济学家潘向东对新京报记者表示，今年没有提出全年经济增速具体目标，但是强调了优先稳就业保民生，体现了底线思维，保就业需要稳企业，尽力帮扶企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关，这其实就需要积极的财政政策更加积极有为。

对于赤字率创下近10年来新高，首创证券研究所所长王剑辉认为，今年的赤字率拟按3.6%以上安排，应该说是疫情冲击下的特殊安排，是比较恰当的，也为后续一些潜在风险的化解提供了空间。从上半年来看，我国已经有相当程度的宽松性释放了，下半年可能有收紧的趋势。

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未设GDP增长目标有何用意？

发改委原副主任彭森指出，今年的政府工作报告没有再提出经济增长的具体指标，而这个指标在中国多年以来都是大家最关注的一个重要指标。不再提具体的指标，主要还是因为当前中国的经济发展和国民环境都面临着一些重大的不确定性，首先是受疫情影响，今年中国一季度增长只有负6.8%，这也是有GDP的统计数据以来最低的一个单季增长速度。二三四季度的GDP情况可能受国际影响会更大一些，特别是当前疫情在全球范围内继续处于蔓延的态势。并且中国目前产业链的稳定也受到影响，所以全年GDP增长速度的不确定性还是比较大。

但按照一般的宏观指标来看，彭森认为，从财政、就业、物价还有国际收支等方面来看，虽然没有设置具体的GDP增长目标，但是其他三个指标还都有明确的提法，“我想GDP增长最后还是体现在其他几个指标之中，要尽力尽量的能够保证GDP有一个比较高质量的增长，符合目前其他几个指标的实际情况的增长”。

彭森表示，现在不提预期的增长的数据，是实事求是，尊重规律的调整。

华夏新供给经济学研究院院长贾康表示，今年政府工作报告里，改变了往年的惯例，不提年度的经济增速，就是希望引导各个方面把注意力更多的聚焦在抓好“六稳”、“六保”上。

贾康认为，报告里虽然没提到经济增速目标，但是也提出了年度非常关键的另外一些经济工作要达到的目标，其中非常明确地提出城镇新增就业岗位要达到900万，这其实更抓住实质的问题，整个经济局面要稳定的话，就业是基本民生的稳定因素，其隐含的逻辑是，绝不意味着我们这个年度在抓这些实质性任务完成的过程之间可以忽视必要的经济增速，因为就业要达到一定的水平，就要有经济增速支撑着，因此，要达到900万个城镇新增就业岗位，需要4%左右的增速，现在没有提增速，就是让大家聚焦怎么做好“六稳”、“六保”，继续努力地优化结构、追求发展，就能打出一个合乎意愿、一个支撑900万就业的增长速度，我觉得这是其内在的一个逻辑关系。

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如何看待赤字率创下2010年以来新高？

2020年政府工作报告明确，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。

Wind可查数据显示，这也是2010年至今赤字率安排最高的一年。北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红对新京报记者表示，面对新冠肺炎疫情所带来的影响及冲击，我国实施更加积极的财政政策，既有利于促进我国经济增长，又有助于抑制世界经济衰退。因此，政府工作报告中提出的赤字率安排及发行特别国债是切合时宜的举措。

“在逆周期的宏观经济调控中，适度的赤字率对于刺激经济具有积极的作用。由于此次世界经济波动及恢复的不确定性较大，并且国内经济发展中仍存在较大的困难，所以，我国拟定的赤字率在3.6%以上，该指标不但比去年所定的2.8%赤字率要高0.8个百分点，并且还留有上调的空间，这既是对今年经济运行的不确定性做了更客观的预判，也反映出我国在经济刺激上的大幅度加力，预计对于我国下半年的经济恢复将起到有力的推动。”李旭红表示。

同时，李旭红认为，我国所增加的赤字将会与深化社会主义市场经济体制改革紧密结合，一方面反映在对于就业、民生等问题的高度关注，资金直达基层，支持“六保”及“六稳”；另一方面，资金的使用将更着重于效率，把钱花在刀刃上，大幅削减三公经费等支出，以优化财政收支的平衡，在大幅刺激经济的同时，也同时避免不必要的财政支出导致的赤字规模扩张。总而言之，以上积极的财政政策是具有针对性的、以效率为导向、以民生为关注、以市场为主体的强有力的经济刺激手段，对于助力中国经济克服困难、提振信心、拉动增长具有积极的作用。

不止如此，《政府工作报告》还提出，今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，也比去年增加1.6万亿元。

同时，提高专项债券可用作项目资本金的比例，中央预算内投资安排6000亿元。将重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，主要是：加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级。

财政部官网显示，今年1-4月，全国发行地方政府债券18973亿元。其中，已发行专项债券12240亿元。若按此计算，年内还将发行约2.5万亿元额度的地方政府专项债券。

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发行1万亿元特别国债是否低于预期？

此前市场普遍预计特别国债发行规模将在1万亿-2万亿元，市场上还出现我国是否应该适度财政赤字货币化的讨论。

植信投资首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长连平对新京报记者表示，制定规模要看财政在其他方面挖掘资源的情况，这次报告也特别谈到要把相对闲置的资金更好地使用起来，同时削减中央财政开支。“如果还有挖掘空间的话，就要考虑是否有必要借太多的债。同时也为以后的积极财政政策留下空间，不知道接下来国际市场还会发生什么。所以这次发的并不是市场预期的上限。”连平分析称。

中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才对新京报记者表示，我们财政赤字是非常稳健的，从制定的发行规模看，说明政策还有很大空间，使用这么大的力度已足以应对当前的困难。他提到，美欧情况更糟糕，前期企业纾困规模都超过GDP10%了，而我国的情况不是市场上想象的那么悲观。谈到财政赤字货币化，他认为我国根本不需要，“没到这个程度。”

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降准降息还有空间？

此次政府工作报告在重申“稳健的货币政策要更加灵活适度”的基础上，提出要综合运用降准降息、再贷款等手段，引导广义货币（注：M2）供应量和社会融资规模增速明显高于去年。“明显高于去年”为今年政府工作报告新提法，另一个新的提法是“创新直达实体经济的货币政策工具，务必推动企业便利获得贷款，推动利率持续下行。”

对此，新网银行首席研究员、中关村互联网金融研究院首席研究员董希淼对新京报记者表示，4月M2同比增速达到11.1%，已经明显高于去年，接下来可能还会更高。而再次强调稳健的货币政策，意味着我国货币政策不会像美国那样实施量化宽松。

植信投资首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长连平对新京报记者表示，“引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年”的提法基本符合预期，4月信贷、社融增速已明显改善，M2同比增速达到11.1%，预计之后还会进一步提升，可能会到12%上下，或者更高。社融增速相应地也要上去，可能会到13%-14%，都较去年的个位数增长有明显提高。他进一步表示，不赞同近期市场上“货币政策要刹车”观点，外部环境压力增大、经济要保持平稳运行、薄弱环节要获得融资等，都需要融资规模进一步做上去。

中南财经政法大学数字经济研究院执行院长盘和林分析称，“广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年”意味着还要进一步扩大货币供给，今年央行已经进行过三次降准和逆回购、MLF（中期借贷便利）操作等工具降息，下一步降准降息还在预期范围内，市场对流动性不需要担心。

谈到降息降准的空间，连平分析称，为了银行更好地给市场经济让利，比如逆回购、MLF（中期借贷便利）操作利率有可能进一步下行，且不排除存款基准利率在未来不久会有一定幅度下调的可能。

从存款准备金率看，今年央行已进行过三轮降准，目前大型银行是12.5%，中小银行9.5%，行业综合加权平均水平为10.4%。连平认为，银行业未来加权平均存款准备金率可能降到10%以内。“发行特别国债和地方专项债都需要有人买，一个购买主体就是商业银行。而银行既要支持实体经济又要买债，在这种情况下，很可能进一步适当下调准备金率来配合特别国债和地方专项债的发行，幅度和频率不会像前一阵子那么大。”连平称。

对“创新直达实体经济的货币政策工具，务必推动企业便利获得贷款，推动利率持续下行”的要求，董希淼分析称，之前出现过一些民企发债困难的情况，对此提供了一些债务支持融资工具，可能在这一方面会有创新。中国民生银行首席研究员温彬认为，央行可以采取不同期限、扩大抵押品范围、适度提高抵押率等方式，创新货币政策工具，向金融机构提供流动性支持，引导资金流向重点领域和薄弱环节，实现宽货币向宽信用转化。

新京报记者 程维妙 潘亦纯 张思源 编辑 王进雨 校对 李世辉